中国PPP发展模式存在三大风险
2018-10-12

财政部金融司司长王毅从地方政府、社会资本、中介咨询机构三个方面,直指PPP改革4年来累积的显性风险。

2017年11月16日,财政部网站公布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),通过负面清单严控新项目入库,并划出七条“红线”,对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理,清退不合规项目,并要求在2018年3月底前完成。

与此同时,国资委印发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究6方面来防范中央企业参与PPP的经营风险。

随后,国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,提出了10条指导意见,其中包括,分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用ppp模式盘活存量资产、加大民间资本ppp项目融资支持力度、评选民间资本PPP项目典型案例等。

国资委的出手,让市场稍感意外。此前,国资委出台的相关文件直接下发到央企,对外公布的并不多,此举向市场传递出政策趋紧的信号。

实际上,监管层对PPP的违规乱象早已警觉。自2013年以来,财政部、发改委下发的规范性文件已达几十个。

国资委强力规范约束央企在PPP领域的动作事出有因。4年来,央企在ppp市场跑马圈地,招致地方国企与社会资本的不满。

在清华PPP研究中心首席专家王守清看来,中央地方关系紧张分三个层面:一、中央规范PPP的意图是去杠杆,减少地方政府债务,而地方政府更多是考虑上项目出政绩;二、地方国企很恼火央企抢走本该是自己的项目,目前很多地方国企平台公司日子很不好过,有的甚至活不下去;三、央企重资产轻经营,民企重经营轻资产,许多经营性项目被央企掠走,民企自然不甘心。

“尽管财政部、发改委一定程度上摁住了地方政府,但对央企却束手无策,此番国资委出手约束,意味着规范加码。”王守清告诉《中国新闻周刊》,国资委尽量与财政部、发改委标齐,保持规范的延续。不过,监管层尚未形成联席协调机构,多头监管导致监管效率低下。

财政部金融司司长王毅从地方政府、社会资本、中介咨询机构三个方面,直指PPP改革4年来累积的显性风险。

他说,在地方政府方面,有的地方过于重视融资对经济增长的拉动,过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范。有些地区出现了一哄而上、大干快上的苗头。同时,相关人员的操作经验和实践能力还有待提高,“两个论证”(物有所值评价论证和财政承受能力论证)没有扎扎实实地开展。

在社会资本方面,有的社会资本注重短期利益而轻视长期运营,“项目建好就拿钱,项目落地就走人。有的社会资本通过虚增工程造价赚取短期暴利。不少社会资本自有资金实力不足,‘穿透’看,发现资本金都是借款,‘小马拉大车’。”王毅说,这种情况下,社会资本难以分担长期的风险,PPP难以发挥应有作用。

在中介组织方面,PPP刚刚起步,中介组织经验不足,对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管,服务水平有待提高。

为此,财政部在PPP顶层设计上将进行4个转变:第一,从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变;第二,从重视增量项目,向更加重视存量项目转变;第三,从关注短期效益,向关注中长期效益转变;第四,在力所能及的情况下,更好地推动中国企业以PPP模式“走出去”,支持“一带一路”发展。

接受《中国新闻周刊》采访的专家普遍认为,随着参与监管部门的增多,ppp投资一改往日追求速度的局面,开始注重入库项目的质量。

国资委要求央企资产负债率高于90%、近两年连续亏损或资金实力薄弱的子企业,原则上不得单独投资PPP业务。王守清认为,这意味着,地方国企和民营企业参与PPP的空间宽松了一些。

在降杠杆的大背景下,财政部直接将不合规PPP项目清理出库让业内触动,市场担心未来清理范围会继续扩大,甚至担心PPP是否还会继续做下去。

财政部PPP中心副主任韩斌喊话市场,称不应过分解读。“只是重申存量规定,从而起到规范ppp的作用,但制度本身并未发生变化。




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